徐文娜,王晓卉|单独制定农村小规模学校资源配置标准——基于辽宁省农村小规模学校资源配置基础数据的分析

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楼主 2019-01-09 16:30:23
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徐文娜,辽宁教育研究院副研究员,博士,主要从事基础教育政策研究;王晓卉,辽宁教育研究院助理研究员,主要从事教育信息化政策研究。

摘 要:随着城镇化进程推进和人口流动加剧,小班、小校甚至是空壳学校逐渐成为农村教育的重要形态。对辽宁省农村小规模学校资源配置基础数据的分析发现,农村小规模学校呈现出地域分布不均衡、班额小、硬件设施设备短缺、师资配置薄弱等突出问题,其症结在于现行的以学生数为基础的资源配置方式。发展农村小规模学校的关键在于转变教育资源的投入方式,由“注重生均意义上的投入公平”向“保证每一个学生获得的教育服务均等”转变。为了让农村小规模学校学生获得均等的教育服务,应充分考虑农村小规模学校的发展特点和现实需求,单独制定农村小规模学校资源配置标准。

近年来,各级政府立足于保民生、促和谐,高度重视农村教育,农村义务教育学校的硬件设施得到显著改善,教育教学质量逐年提升。但是,随着城镇化进程的推进和人口流动的加剧,小班、小校甚至是空壳学校逐渐成为农村教育的重要形态。农村小规模学校总体体量很大,覆盖学生很多,对满足农村弱势家庭学生的就近入学需求具有重要作用。坚守促进教育公平的核心价值,向广大民众提供“全覆盖、无差异、有质量”的基础教育服务,是现代政府的核心职能之一,也是推动社会文明进步,保障社会公平正义和增强经济发展实力的重大举措。[1]正视农村小规模学校的现实困境和特点,单独制定学校资源配置标准以加强小规模学校建设,是实现教育基本公共服务均等化的现实需要,也是阻断贫困代际传递的重要途径,更是改善民生、共享发展、实现全面小康的重要任务。

一、农村小规模学校的总体特征与突出问题——基于辽宁省的数据分析

在义务教育“以县为主”的管理体制下,不同省份、不同市县甚至不同乡镇的小规模学校发展情况都是千差万别的。通过对辽宁省农村小规模学校资源配置基础数据的分析,可以准确掌握辽宁省域范围内农村小规模学校的分布特征与资源配置中存在的突出问题,进而发现辽宁省小规模学校发展存在的共性问题。

(一)农村小规模学校的总体情况

统计数据显示,2015年辽宁省200人以下的农村小规模学校共有2551所(其中空壳学校有109所),占全省小学总数的60.3%。农村小规模学校在校生总数为192071人,占全省小学在校生总数的9.6%。

1.农村小规模学校地域分布不均衡

辽宁省农村小规模学校的地域分布呈现出非均衡的特点,集中在朝阳(朝阳县、建平县、喀左县、北票市和凌源市)、丹东(宽甸县、凤城市、东港市)、鞍山(岫岩县、海城市、台安县)、葫芦岛(绥中县、建昌县)、锦州(义县、黑山县)的部分县区,而沈阳、本溪、盘锦的小规模学校数均不足10所。

2.学校班级数量多,班额集中在25人以下

在辽宁省的2442所农村小规模学校中(剔除空壳学校),100人以下的学校有1808所,占小规模学校总数的70.1%。辽宁省的小规模学校校均规模仅为79人,校均班数为4.8个,86.4%的班级班额为25人以下。

3.转出学生数量较多,学生总数减少

2015年,辽宁省农村小规模学校的在校生数为192071人,与2014年相比减少了17522人。学生总数的减少有两个主要因素:一是招生人数(28096人)小于毕业生人数(34470人),其主要原因是新增学龄人口的减少,造成了学生总数的减少。二是转出学生数(13078人)远大于转入学生数(3446人),其主要原因是学生的流出数量增加,造成了学生总数的减少。

(二)农村小规模学校资源配置存在的突出问题

近年来,辽宁省的农村人口向城镇快速流动,学龄人口流失严重,一些农村学校的规模逐渐缩小,形成了新的小规模学校。现行以生均为基础的人力资源、物力资源和资金配置模式,使得小规模学校处于弱势地位,硬件设备设施短缺和师资力量薄弱的问题比较突出。

1.硬件设施设备短缺

小规模学校仍然存在危房。2015的年统计数据显示,辽宁省部分市县的农村小规模学校中仍有99所学校存在危房,主要集中在辽西的贫困县区,如朝阳市的朝阳县、建平县、喀左县、凌源市、北票市和锦州市的黑山县。

教学仪器设备达标率总体较低。据统计,辽宁省小规模学校的教学仪器设备达标率较低,其中18.3%的学校体育场馆面积不达标,32.7%的学校体育器材不达标,36.4%的学校音乐器材不达标,36.5%的学校美术器材不达标,32.8%的学校数学自然仪器不达标。此外,还有418所小规模学校教学设备5项均不达标,这些学校主要集中在朝阳市的朝阳县、建平县、北票市、凌源市和喀左县及葫芦岛市的建昌县。

信息化接入情况相对落后。数据显示,辽宁省农村小规模学校的信息化接入情况不容乐观,有718所学校既无校园网又没有宽带接入,这些学校主要集中在丹东市的宽甸县、葫芦岛市的建昌县、朝阳市的朝阳县、建平县、北票市、凌源市、喀左县以及鞍山市的岫岩县。

2.师资配置薄弱问题比较突出

2016年《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》提出,加快推进“县域内城乡义务教育学校教师编制标准统一”。但是,这一教师编制标准背后的政策假设是农村学校同城市学校一样是规模化办学的,并未充分考虑到农村小规模学校“小”的特点。[2]在农村小规模学校中,过小的班级规模使得师资的规模效益难以体现,按照编制标准,学校在数量上不缺教师,但是师资数量和结构均不能满足实际的教学需求。

骨干教师比例过低。据统计,辽宁省农校小规模学校专任教师总数为21302人,但是县级以上骨干教师总数仅为3879人,占专任教师总数的18.2%,低于全省平均水平。

教师学历层次整体偏低。据统计,辽宁省农村小规模学校中研究生毕业学历教师数仅为40人,31%的专任教师为本科毕业,57%的专任教师为专科毕业,另有12%的专任教师为高中毕业。

各科任课教师比例失衡。辽宁省农校小规模学校任课教师比例失衡,其中语文、数学教师共占66%,外语和体育教师分别占7%,科学和综合实践活动教师各占5%,而音乐教师只占3%,美术教师只占2%。

小科师资严重匮乏。分析数据显示,辽宁省小规模学校单科教师配置不齐的现象非常普遍。其中53.4%的小规模学校没有专任外语教师,53.9%的小规模学校没有体育教师,69.3%的小规模学校没有科学教师,79.9%的小规模学校没有音乐教师,83.6%的小规模学校没有美术教师,67.2%的小规模学校没有综合实践活动教师。数据显示,辽宁省827所小规模学校同时没有体育、音乐、美术教师,也就是说33.9%的农村小规模学校没有音、体、美专业教师。更有471所农村小规模学校外语、体育、科学、音乐、美术、综合实践活动任课教师数均为0。这些学校主要分布在丹东市的宽甸县、凤城市,朝阳市的喀左县、凌源县,葫芦岛市的建昌县和鞍山市的海城市和岫岩县。

教师培训机会较少,以县级培训为主。在辽宁省的农村小规模学校中,每位教师的日程通常都被课堂教学安排占满,教师外出培训的机会很少。据调查,2015年只有45所(1.8%)小规模学校的教师参加了国家级培训,137所(5.6%)学校的教师参加了省级培训,484所(19.8%)学校的教师参加了市级培训,1642所(67.2%)学校的教师参加了县级培训。另外2015年有285所(11.2%)小规模学校的教师没有参与任何级别(国家、省、市、县、校)的培训。

二、单独制定农村小规模学校资源配置标准的必要性

2015年,中央一号文件明确提出“全面改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件,提高农村学校教学质量,因地制宜保留并办好村小和教学点”。当前,小规模学校发展的突出问题是硬件设施设备和师资短缺,其根源是现行的以学生数为基础的资源配置方式,使得农村小规模学校在经费配置中处于弱势地位。改变小规模学校的资源配置方式,单独制定学校资源配置标准,是破解农村小规模学校的普遍问题、加强小规模学校建设的关键环节。

(一)农村小规模学校是一种长期存在的学校形态

由于地理条件和环境限制,很多发达国家都存在小规模学校,在日本、韩国的农村,多数都是一二百人的小规模学校,不少欧洲国家小学的设置标准就是一百多人,“小班小校”是很多小学的基本面貌。无论各国经济社会发展程度如何,都会拥有一定数量的农村小规模学校,尽管它们的数量在逐渐减少,但仍然是满足偏远地区学生教育需求必不可少的学校样式,未来这类学校一定会继续存在。[3]在教育现代化的坐标上,小规模学校不是将要消失的落后形态,它更加符合教育规律,是现代学校发展的重要趋势。小规模学校不仅方便学生就近入学,而且便于开展小班化教学,师生关系相对密切,有利于关注每一个学生、实施个性化的教育。[4]艾蒂安等学者对几个亚洲发展中国家小规模学校的作用进行了研究,结果表明教育规模与教育品质密切相关,与大规模学校相比,小规模学校更有利于促进学生学习、保持较高的教育质量。因此,办好农村小规模学校,不是一种扶贫救急的行为,而是一种具有前瞻性、体现未来教育价值的战略行动。

(二)小规模学校对普及义务教育、实现就近入学具有重要现实意义

农村小规模学校的存在和发展是保障农村弱势群体受教育权利、实现教育公平和社会正义的重要途径。小规模学校可以为交通不便、人口较少的偏远农村适龄少年儿童提供就近入学的机会,是底层通过教育阻止贫困代际传递的最基本的途径,是农村地区至关重要、不可替代的教育组织形式。辽宁省的城镇化进程在全国居于前列,但是截至2015年,全省仍有2551所农村小规模学校,在校生数达到192071人。可见,小规模学校虽然学校规模很小,但总体的体量很大,覆盖的学生很多,对满足农村弱势家庭子女的就近入学需求具有重要作用。但是,由于过于分散和偏僻,小规模学校在效率优先的资源配置方式下处于弱势地位,普遍呈现出小而差、小而弱的状态。

(三)小规模学校“小而弱”的根源是现行资源配置标准的不合理

任何社会都存在着生产资源的相对稀缺性与人类需要的无限性之间的矛盾,因而科学合理地分配资源、高效率地利用资源、以最少的投入得到最大的产出,是每个不同经济制度所追求的共同目标。[5]在教育投入总量有限的情况下,教育资源投入必然注重规模效益,学校规模与教育资源的获得量成正比。目前,中小学以学生数为基础配置资源,作为学生人数最少的小规模学校,在资源配置中处于弱势地位,最终成为农村教育中最为薄弱的部分。由于各种资源的投入相对较少,小规模学校的人力、物力资源远远不能满足其实际运转需求。

(四)转变小规模学校弱势地位的突破点是单独制定农村小规模学校资源配置标准

“规模小”与“质量差”没有必然联系,关键在于转变教育资源投入方式。以学生数为基础的资源投入方式和外部环境,使得农村小规模学校持续弱化,呈现出“规模小”和“质量差”的发展状况。资源配置标准的不合理是小规模学校发展的症结所在,因此,发展农村小规模学校的关键在于,充分考虑农村小规模学校的发展特点和现实需求,单独制定农村小规模学校资源配置标准,由“注重生均意义上的投入公平”向“保证每一个学生获得的教育服务均等”转变,让农村小规模学校学生获得均等的教育服务。

三、关于单独制定农村小规模学校资源配置标准的几点建议

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出“建成覆盖城乡的基本教育公共服务体系,逐步实现基本教育公共服务均等化”。教育公共服务均等化是从教育接受者的角度提出的,而不是从教育投入者的角度提出的。[6]为了让农村小规模学校学生获得均等的教育服务,基于辽宁省小规模学校资源配置基础数据的分析,建议从以下几个方面考虑单独制定农村小规模学校资源配置标准。

(一)优先改善小规模学校办学条件,满足学校运转需求

由于长期教育投入不足,农村小规模学校硬件建设相对落后,危房、教学设施设备不达标、信息化建设落后等问题比较突出,且呈现出在部分经济落后县区集中分布的特点。

1.单独制定农村寄宿制、村小、教学点办学标准

小规模学校大多布局分散、地处边远,处在差序教育格局的末端,教育资源配置水平较低。针对小规模学校的特点,要坚持有利于学生就近入学与提高教育质量相结合原则,综合考虑环境、交通、安全等因素对小规模学校进行合理布局,并单独制定农村寄宿制学校、村小、教学点办学标准,切实保障小规模学校建设(包括设置用地、校舍配置、装备配备、教职工配备、教育教学及保障等方面)满足其教育教学需求。

2.深入实施薄弱学校改造计划

针对硬件建设不达标小规模学校集中分布在部分贫困县区的特点,要加强中央和省级政府向县级政府转移支付力度,明晰“省级统筹,县市管理”权责关系,积极推动省域内义务教育均衡发展。深入实施薄弱学校改造计划,大力推进小规模学校办学硬件条件标准化建设,扩大“全面改薄项目”对农村小规模学校硬件建设的覆盖面,对硬件缺口比较大的典型县区进行重点扶持,保障小规模学校安全运转。

(二)建立以班级数量为基础、适当考虑学生数量的教育经费配置模式

目前的教育经费投入方式是按学生数拨付公用经费,农村小规模学校校均规模普遍在100人以下,在经费配置中处于弱势地位,学校难以运转或低水平运转。

首先,实施乡村教育经费配置倾斜政策,提高乡村教育支出占教育财政总支出的比例,新增财政拨款优先向经济欠发达县区小规模学校倾斜,尽快补齐小规模学校经费短板,整体上解决乡村教育长期经费不足衍生出的一系列问题。

其次,考虑小规模学校教育经费使用效率的衰减状况,以班级数为基础配置教育经费。[7]针对农村小规模学校学生数量少、班级相对较多、平均班额小的现实情况,建议以班级数量为基础分配公用经费,并允许根据班级学生数量不同而进行适度调整。

(三)根据学校实际需求,单独测算农村小规模学校教师编制

《乡村教师支持计划(2015-2020年)》中特别强调,要着力“加强乡村地区优质教师资源配置,有效解决乡村教师短缺问题,优化乡村教师队伍结构”。可见,破解小规模学校教师“编制上不缺,实际教学短缺”的困境,多种渠道补充教师资源,是补齐农村教育短板、全面提升农村教育质量的治本之策。

现行的小学教职工编制标准不适合乡村学校,特别是乡村小规模学校。按照生均教育资源投入标准,小规模学校教师的数量和结构无法保障最基本的教学需求,建议编制部门基于“每个学生获得均等教育服务”的原则,根据小规模学校年级多、班额小的特点,建立以班级数量为基础,充分考虑各年级科目数量的师资配置模式,保证小规模学校正常开齐课程。[8]

(四)创新小科教师培养与利用机制,保障小规模学校开足开齐课程

外语、音乐、体育、美术等专业性较强学科的专业教师具有不可替代性,但以小规模学校的师资规模,很难保证每所小规模学校都有专业对口学科教师,探索多种补充形式,保障小规模学校开足开齐课程,是发展小规模学校的现实选择。

1.积极推动校际走教

国际经验表明,通过教师校际走教共享教师是农村小规模学校实现专业学科对口教学的一个重要策略。要继续推动县域内校长、教师交流轮岗,积极探索学校联盟、学区一体化管理等形式,引导小科教师向小规模学校流动和辐射。鼓励县级教育主管部门出台走教政策,并提供资源保障和必要监督,按照学区统一管理、就近走教、安全走教的原则,实现校际共享小科教师。

2.注重多学科教师的培养和利用

对农村小规模学校来讲,每一科目教师完全专业化对口配置是不现实的,多学科教师的培养和利用势在必行。要加快建立多学科教师培养、在职培训和利用机制,与师范院校合作,积极探索适应省情的多学科教师培养模式,建立健全与小规模学校教师岗位倾斜政策相配套的利用支持政策。

3.利用信息化手段缓解小科师资短缺问题

针对小规模学校宽带接入和校园网建设滞后的现状,要将信息化作为缩小城乡教育鸿沟的有利抓手,大力推进“三通两平台”建设,加快实现小规模学校数字资源的全覆盖。同时,加大农村小规模学校课程资源开发力度,促进教育信息化优质资源共享,优先保障农村小规模学校小学科远程教学需求,缓解小科师资短缺问题。

参考文献:

[1]徐文娜,于月萍.公共服务理念下基础教育发展的价值选择与路径探索[J].现代教育管理,2015,(7):14.

[2]赵忠平,秦玉友.农村小规模学校的师资建设困境与治理思路[J].教师教育研究,2015,(11):35.

[3]曾新,付卫东.内生发展视域下农村小规模学校教师队伍建设[J].教育发展研究,2014,(6):73-79.

[4]杨东平. 建设“小而美、小而优”的乡村学校[N].教师教育报,2016-10-26.

[5]姚永强.我国义务教育均衡发展方式转变研究[D].武汉:华中师范大学,2014:35.

[6]刘善槐.发展教学点不能只算眼前“经济账”[N].光明日报,2016-07-05.

[7]秦玉友.乡村小规模学校办学成本解决之道[N].中国教育报,2015-11-19.

[8]赵丹,范先佐.促进教育机会均等:澳大利亚农村小规模学校发展策略及启示[J].现代教育管理,2014,(3):118.


本文原载于《现代教育管理》2017年第11期

本期执行编辑:于翔;责任编辑:王舒

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