论财政承受能力数据需要定期更新的必要性

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楼主 2018-08-30 20:57:28
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自 2013年国家推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式以来,新一轮 PPP热潮掀起,发展迅速。至2018年1月31日,财政部PPP信息综合平台(以下简称“信息平台”)项目数量达到7446个,项目规模共计11.35万亿元,其中进入采购及其以后阶段的共计5649个。

 

信息平台中填报的政府PPP项目财政支出数据是在识别或者准备阶段对未来的预估,由于一些特定的原因,一定会与实际发生的数值不一致。所以为了真实反映各地财承及PPP项目支出情况,定期更新财承数据是非常有必要的。根据PPP全生命周期不同阶段,一般存在以下几点原因导致财承情况发生变化:
 


一、识别、准备及采购阶段的差异

 


根据《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(财金[2015]166号),财政部开发建设了PPP综合信息平台,经地方各级财政部门会同相关部门评估、筛选的潜在PPP项目基本信息,均应录入综合信息平台,并及时更新且未纳入综合信息平台项目库的项目,不得列入各地PPP项目目录,原则上不得通过财政预算安排支出责任。所以潜在社会资本方与金融机构为了保证自身的合法权益,一般要求项目在采购阶段完成入库工作。根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号),PPP项目分为5个阶段,按照项目进度依次为项目识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段和项目移交阶段。PPP项目物有所值论证和财政承受能力论证通过是项目由识别阶段进入准备阶段的必备程序。


部分项目在识别阶段根据项目建议书或者可研初稿预测了财政支出责任,但在项目准备阶段,由于项目的逐渐深化,可能会发生项目边界以及投资额的变化并导致PPP项目最终实施方案确定的支出数据与项目识别阶段录入信息平台的财政承受能力论证数据不一致。


在项目采购阶段,一般将与政府支付责任相关的某些指标设置为商务报价中的竞价标的,将通过政府审批的实施方案中确定的具体金额设置为标的上限,如PPP项目中比较常见的年可用性付费总额、年运维绩效服务费总额、收益率、污水处理服务费等指标,并由投标人根据自身情况进行报价,投标人报价不得超过标的限价,因此在不考虑工程变更及调价等情况下,政府在执行阶段的支出责任一般是小于在采购阶段确定的支付责任的。

 


二、执行阶段引起的差异

 


PPP项目具有不确定性,由于调价、绩效考核和超额收益分享等机制的存在,使得政府在项目合作期内每年实际支出的数据与签订的PPP合同约定的金额不完全一致。


由于PPP项目多是基于项目的可行性研究报告或初步设计文件,通过建立财务测算模型,分析项目的实施对当地政府当前及今后年度财政支出的影响,因此实施方案和项目合同中一般约定当项目竣工决算后,以项目竣工决算审计确定的项目总投资金额调整政府支付金额。PPP项目合作期较长,一般会设置运营期的调价公式,当项目发生调价后,政府实际支出参照调整后的数据。


同时,根据《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)要求新入库项目实际与绩效考核结果挂钩部分占比不低于30%。项目运营期,政府将根据绩效考核得分按照对应的比例支付相应金额,一般当绩效考核得分低于一定分数后,政府只会按照约定费用的一定比例支付给项目公司,从而降低实际支出责任。


其次,为体现“收益共享,风险共担”的基本原则,具有或可能有使用者付费的项目一般设置“超额收益”共享机制,约定当收益超过一定金额后政府获得超过其股权比例的收益,而政府获得的超额收益一般用来冲减政府应付金额。


最后,由于部分行业的项目存在特殊性,识别阶段和采购阶段设置的商务报价只能确定未来政府支出责任的确定原则,但是无法准确确定具体数值,如片区开发项目,对于前期的基础设施投资设置回报率指标,但是具体年度的投资计划根据实际情况而定,因此每年实际支出的数额具有不确定性。


无论是初始投资调整、运营期调价机制、绩效考核或者超额收益分享等任一种情况的发生,均使得政府实际支付的金额与中标的投资人报价不一致。

 


三、付费资金来源调整导致的差异

 


根据《中华人民共和国预算法》,财政预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。根据《财政部关于在公共服务领域深化推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金【2016】90号)第八条,对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目。《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》(财金函【2017】85号)中提到:10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任,并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分,旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。


结合上述文件,对于已经实施的PPP项目可以对项目子项进行分类,是否存在部分支出满足从基金预算口径支出的条件,在符合政策和相关规定的前提下有效减少从一般公共预算中安排的支出责任,为后续PPP项目留有空间。

 


四、测算年限与实际支出年限不一致

 


在构建财务测算模型时,由于客观要求需要对一些基本的条件做出假设,其中最基本的假设是设定一个基准起始时点,以及项目每年现金流集中发生在某一时刻,一般设定为每年年初。但是不排除将基准起始点和现金流发生点设定在其余时刻,由此可能导致政府支出金额在财务测算时是一个完整的会计年度,但是在实际支出时是跨年度的,而支出金额很难在2个会计年度中合理分配。


PPP项目合作期一般以PPP协议签署时开始计算,合作期包括建设期和运营期,而建设期一般参考项目可研报告,但是由于PPP模式的不同,部分项目由项目公司负责项目的初步设计和施工图设计工作,因此在实际操作过程中需要考虑项目公司的成立时间和设计等前期工作时间。


对于政府负有支出责任的PPP项目,一般约定政府下一期某一时点前支付该期应付金额,若项目付费周期为一年,则政府实际支出可能比测算时的年限滞后一年,财政承受能力论证报告和填报信息平台时可能未考虑这一实际情况,直接参照财务测算中的年限和金额,出现与实际年限不匹配的情况。


以上几种可能性都会导致信息平台(根据测算)中政府支出年限和与实际支出的年限不一致。此外,除了政府支出责任外,对一般公共预算支出的及时更新也是非常有必要的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)认为“未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算,并根据实际情况进行适当调整”,因此当实际一般公共预算支出增长速度与预计增长速度不一致时,应及时调整信息平台数据,以免造成财承基数偏差。

 


作者简介:马跃 济邦咨询上海总部经理



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